De komende maanden zullen we enkele bijdragen plaatsen over onderwerpen die gerelateerd zijn aan de fiscale positie van woningcorporaties. In deze bijdrage staan we stil bij de totstandkoming en huidige stand van zaken van de belastingplicht van woningcorporaties. In volgende bijdragen besteden we aandacht aan specifieke onderwerpen die van belang zijn voor de (toekomstige) fiscale positie van woningcorporaties, zoals: het onderscheid tussen aftrekbare onderhoudskosten en te activeren verbeteringsuitgaven, de vorming van een onderhoudsvoorziening of kostenegalisatiereserve, de afwaardering van verhuurd woningbezit, het belang van juiste en bij voorkeur beheersbare WOZ-waarden, interne processen en de functie van een Tax Control Framework (TCF), de invloed van externe factoren zoals sector- en woningmarktontwikkelingen en wet- en regelgeving.


Historische schets

Zonder een uitgebreid betoog te houden over de ontstaansgeschiedenis van woningcorporaties als zodanig, is het voor het begrip van (de totstandkoming van) de huidige belastingplicht toch goed om een globaal beeld te hebben van het verleden.

Eind 19de eeuw zijn de eerste woningcorporaties ontstaan door coöperatieve initiatieven vanuit de arbeidersklasse om voor zichzelf een betere woonsituatie te realiseren. Dit heeft er mede toe geleid dat in 1901 de Woningwet is ingevoerd. Hierin legde het Rijk de contouren vast van het volkshuisvestingsbeleid, waarbij de uitvoering was opgedragen aan de gemeenten. De Woningwet is vandaag de dag nog steeds het raamwerk waarbinnen woningcorporaties hun activiteiten verrichten.

Na de tweede wereldoorlog was er een grote behoefte aan betaalbare huurwoningen. Hier speelden de woningcorporaties een vooraanstaande rol in. Zij bouwden in de eerste 3 decennia na de oorlog meer dan 2 miljoen woningen, met name bestemd voor de sociale klasse. Financiering vond plaats door leningen en subsidies door de Rijksoverheid. De Rijksbijdrage aan de corporatiesector was in 1990 inmiddels gegroeid tot ruim 3 miljard gulden. Door een combinatie van stijgende huren, een lage rente en beperkte inflatie, was de vermogenspositie van woningcorporaties begin jaren ‘90 van de vorige eeuw sterk gegroeid. Woningcorporaties waren vanaf toen in staat om meer en meer zelfstandig te voorzien in hun kerntaken, namelijk het in stand houden van de sociale woningvoorraad op een kwalitatief goed niveau.

In 1995 is door de toenmalige Staatssecretaris van Volkshuisvesting de zogenoemde bruteringsoperatie doorgevoerd. Hierbij werden kortgezegd de openstaande Rijksleningen gesaldeerd met de nog te ontvangen subsidies. Belangrijkste doelstelling van de bruteringsoperatie was dat de woningbouw meer aan de markt moest worden overgelaten (‘deregulering’). Woningcorporaties werden zodoende gedwongen om op de kapitaalmarkt financieringen aan te trekken en het werkveld te verruimen naar meer commerciële activiteiten zoals de bouw van duurdere huurwoningen en de ontwikkeling van koopwoningen en commercieel vastgoed.


Introductie belastingplicht

Zo zijn we in turbo vogelvlucht aanbeland bij het ontstaan van de belastingplicht voor woningcorporaties. De belastingplicht is geïntroduceerd met het oog op het verwezenlijken van een gelijk speelveld (‘level playing field’) tussen woningcorporaties en private marktpartijen. Woningcorporaties konden door de borging vanuit het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) goedkoop geld lenen op de kapitaalmarkt en zij waren bovendien subjectief vrijgesteld voor de heffing van vennootschapsbelasting. Dit leidde tot mogelijke concurrentieverstoring en dat was met name vanuit Europeesrechtelijk perspectief niet wenselijk of zelfs verboden.

Per 1 januari 2006 is de subjectieve vrijstelling in de vennootschapsbelasting ingeperkt en werden woningcorporaties beperkt belastingplichtig. Alleen de verkrijging, ontwikkeling, beheer en verkoop van sociale huurwoningen en maatschappelijk vastgoed was vanaf toen nog vrijgesteld. Dat betekende dat resultaten behaald met de verhuur en verkoop van markthuurwoningen, koopwoningen en commercieel vastgoed (in beginsel) in de belastingheffing werden betrokken. Niet geheel verrassend ontstonden er al snel vele discussies over de afbakening van onbelaste en belaste activiteiten en de hieraan toe te rekenen kosten en opbrengsten. Door de complexiteit van allerhande zaken die de gedeeltelijke belastingplicht met zich meebracht, is in overleg tussen de corporatiesector en de Belastingdienst een vaststellingsovereenkomst (VSO 1) tot stand gekomen waarin afspraken werden gemaakt over hoe bepaalde zaken geïnterpreteerd en behandeld moesten worden. Al snel werd duidelijk dat de VSO 1 lang niet alle onduidelijkheden en bezwaren weg kon nemen. Bovendien waren de meeste woningcorporaties onder de VSO 1 nog immer voor het leeuwendeel van hun activiteiten niet onderworpen aan de heffing van vennootschapsbelasting, waardoor het beoogde ‘level playing field’ nog steeds niet werd bereikt.

Uiteindelijk is daarom met ingang van 1 januari 2008 de integrale belastingplicht geïntroduceerd. Vanaf toen zijn woningcorporaties voor al hun activiteiten en met hun gehele vermogen vennootschapsbelastingplichtig. Om de overgang van de (gedeeltelijk) onbelaste periode naar de belaste periode zo soepel mogelijk te laten verlopen, zijn er daarom wederom afspraken gemaakt tussen de corporatiesector en de Belastingdienst. Deze afspraken zijn vastgelegd in de nog steeds van kracht zijnde VSO 2.


VSO 2

In de VSO 2 zijn regels opgenomen over o.a. de waardering van bezittingen en schulden op de fiscale (openings-)balans, de resultaatbepaling ten aanzien van de jaarwinst en over toezicht en naleving van de gemaakte afspraken. De regels inzake de waardering van vermogensbestanddelen en de jaarwinstbepaling in de VSO 2 zijn het onderhandelingsresultaat van grondig overleg tussen Belastingdienst, (belangenorganisaties van) de woningcorporatiesector en externe adviseurs. Uiteindelijk betreft het een ‘package deal’ met zowel voor- als nadelen voor de woningcorporaties.

Voordelen

  • Voor het bepalen van het resultaat uit gemengde projecten mogen woningcorporaties een relatief groot deel van de grondkosten toerekenen aan de koopwoningen, zodat bij de verkoop hiervan een lagere winst wordt behaald.
  • Woningcorporaties hebben de mogelijkheid om aanzienlijke afwaarderingen op de verhuurde vastgoedportefeuille te nemen als gevolg van gedaalde WOZ-waarden (voor marktpartijen is deze afwaarderingsmogelijkheid veel beperkter).
  • Daarnaast konden woningcorporaties tot en met belastingjaar 2011 de zogenoemde (her)bestedingsreserve vormen. Hierdoor betaalden vrijwel alle corporaties tot en met 2011 effectief geen vennootschapsbelasting.

Nadelen

  • Het is in vrijwel alle gevallen voor woningcorporaties niet mogelijk om af te schrijven op het verhuurde vastgoed als gevolg van wettelijke afschrijvingsbeperkingen. Hoewel deze beperkingen ook gelden voor andere vastgoedpartijen, hebben woningcorporaties hier meer last van als gevolg van de voorgeschreven waarderingsmethoden in de VSO 2.
  • Tot en met belastingjaar 2012 was het voor woningcorporaties niet mogelijk om een verlies in aanmerking te nemen op de verkoop van woningen.
  • Voor woningcorporaties is het niet mogelijk om inhaaldotaties te doen aan de fiscale onderhoudsvoorziening voor de jaren vóór 2008 (deze beperking geldt niet voor marktpartijen die sinds de oprichting belastingplichtig zijn).

Of de VSO 2 uiteindelijk voordelig of nadelig uitwerkt, hangt sterk af van de specifieke situatie waarin een woningcorporatie verkeert. In de regel zal het zo zijn dat met name de afwaarderingsmogelijkheid van het verhuurde woningbezit en de doorgaans gunstige wijze van resultaatberekening op gemengde projecten, voor woningcorporaties leidt tot een aanzienlijk uitstel (dus geen definitief afstel!) van belastingheffing. Hier staat tegenover dat de afschrijvingsbeperking juist weer het tegenovergestelde effect heeft.


Budgettaire effect

Bij de introductie van de integrale belastingplicht per 1 januari 2008 ging de regering er van uit dat een structurele belastingopbrengst vanuit de sector zou komen van ruim € 500 miljoen per jaar. Met name als gevolg van enkele planningsmogelijkheden is en wordt deze gebudgetteerde opbrengst bij lange na niet gehaald. De afwaardering van het sociale woningbezit, dotaties aan de onderhoudsvoorziening, maar ook de (fiscaal aftrekbare) verhuurderheffing hebben ertoe geleid dat woningcorporaties grote compensabele verliezen hebben opgebouwd. Daarom is de verwachting dat de belastingopbrengsten ook de komende jaren niet hoog zullen zijn. Als we bijvoorbeeld kijken naar onze eigen klantenporteuille, dan zien we dat er meerdere woningcorporaties zijn die op basis van de meest recente meerjarenbegroting en de beste huidige inzichten pas ná 2020 voor het eerst vennootschapsbelasting verschuldigd zullen zijn.

De afwaarderingen die genomen zijn als gevolg van de gedaalde WOZ-waarden of dotaties aan de onderhoudsvoorziening, zullen in toekomstige jaren tot hogere belastbare resultaten en dus tot meer te betalen vennootschapsbelasting leiden. Wij verwachten dan ook dat de beoogde belastingopbrengsten uiteindelijk wel gehaald zullen worden, zij het met 8 à 10 jaar vertraging.

Hierbij willen we graag opmerken dat woningcorporaties zich ervan bewust moeten zijn dat stijgende WOZ-waarden verplichten tot fiscale opwaarderingen (terugname van eerder genomen afwaarderingen) en dat gedoteerde bedragen aan de onderhoudsvoorziening leiden tot minder aftrekbare onderhoudskosten op het moment dat het onderhoud daadwerkelijk wordt gepleegd. Beide zullen leiden tot hogere belastbare winsten, hetgeen een serieuze impact zal hebben op de benodigde liquiditeiten van woningcorporaties in de betreffende jaren. Corporaties dienen er dus voor te waken dat deze piek in de uitgaande kasstromen niet ten koste zal gaan van het aanbod en de kwaliteit van het sociale woningbezit.


Toekomst integrale belastingplicht

Zoals gezegd heeft de integrale belastingplicht tot op heden geleid tot vrijwel geen belastingopbrengsten (maar wel tot hogere administratieve lasten). De verwachting is dat de belastingopbrengst ook de komende jaren beperkt zal blijven.

Sinds 1 juli 2015 is de nieuwe Woningwet van kracht. Hierin is o.a. bepaald dat de activiteiten van de woningcorporaties administratief of juridisch gescheiden moeten gaan worden in DAEB en niet-DAEB-activiteiten. Woningcorporaties moeten zich weer meer bezig houden met hun kerntaken, zijnde het aankopen, ontwikkelen, beheren en verkopen van sociale huurwoningen en maatschappelijk vastgoed. Eigenlijk gaan we weer min of meer terug naar de situatie zoals die vóór de bruteringsoperatie uit 1995 was. Hiermee kan de vraag worden gesteld of sec de verhuur van sociaal vastgoed leidt tot een onderneming in fiscaalrechtelijke zin. Ten tweede is de uiteindelijke reden voor de introductie van een (integrale) belastingplicht geweest, om de marktverstoring die er tussen woningcorporaties en private partijen zou zijn, tegen te gaan. Als woningcorporaties zich weer in sterke mate moeten bezig houden met de (veelal onrendabele) verhuur van sociale woningen, is het maar de vraag of je nog kan spreken van eenzelfde economische markt, laat staan van een verstoring van die markt. Voor zover commerciële partijen zich al bezig houden met sociale verhuur, hebben zij vaak de mogelijkheid om dit zodanig te structureren dat ze ten aanzien van deze activiteiten niet betrokken worden in de vennootschapsbelasting.

Nog even goed om te vermelden is dat overheidslichamen (zoals gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk) sinds 1 januari 2016 partieel belastingplichtig zijn geworden voor activiteiten die leiden tot een onderneming. Wat ons betreft zou de partiële belastingplicht ook voor woningcorporaties weer een serieuze overweging kunnen zijn. Het zou niet verkeerd zijn als dit weer (wat hoger) op de politieke agenda komt te staan. Tijdens de parlementaire behandeling van de belastingplicht voor overheidslichamen heeft Staatssecretaris Wiebes aangegeven dat hij geen aanleiding ziet om de discussie over de belastingplicht van woningcorporaties weer te voeren. Mocht deze discussie al gevoerd worden, dan stelt hij nadrukkelijk als voorwaarde dat een beperking van de belastingplicht budgettair neutraal moet verlopen en geen strijdigheid mag opleveren met Europese staatssteunregels.

De wens op een herintroductie van de beperkte belastingplicht voor woningcorporaties lijkt daarmee slechts de vader van de gedachte te zijn.




In de volgende edities gaan we in op enkele meer specifieke onderwerpen die voor de fiscale positie van woningcorporaties van belang zijn, zoals bijvoorbeeld:

  1. het onderscheid tussen aftrekbare onderhoudskosten en te activeren verbeteringsuitgaven;
  2. de vorming van een onderhoudsvoorziening of kostenegalisatiereserve;
  3. de afwaardering van verhuurd woningbezit;
  4. het belang van juiste, bij voorkeur beheersbare WOZ waarden;
  5. interne processen en de functie van een Tax Control Framework (TCF);
  6. de invloed van externe factoren zoals sector- en woningmarktontwikkelingen en wet- en regelgeving.



Auteur: Danny Schreurs